缺少地熱專法推動,台灣地熱能源發展策略「最大的盲點」

作者 | 發布日期 2019 年 06 月 24 日 7:45 | 分類 科技政策 , 能源科技 follow us in feedly


近期台灣的地熱發電在環評法規鬆綁後終於出現曙光,但其實在 17 年前,中油員工早已指出地熱開發成本低,且不會產生環境污染的特性。

中油公司林錦仁前輩在經濟部能源報導發表觀點,認為根據國際發展狀況說明,「地熱是廉價的能源,開發及利用均不繁難,且無環境污染情形。自從能源危機發生後,世界各國均致力於地熱探勘、開發與利用,我國亦不例外。台灣的地熱探勘早在民國 54 年便開始……」

而在地熱探勘開始後一年(1966 年),立法院提出了「地熱能法草案」,這部半個世紀以前的草案在當時可說是非常先進,隔年美國加州才提出地熱資源法(Geothermal Resources Act),而到 1970 年才發布地熱蒸氣法(Geothermal Steam Act),美國這才迎向地熱發電的黃金世代(下圖);而「地熱能法草案」內容揭露的定義及發展步驟更是關鍵,只是能源局至今仍忽視自己的盲點,誤認現有再生能源發展法例可以達到「地熱專法」的效果。希望政府單位正視國際推動地熱的經驗及策略,及早彌補這些盲點以促進地熱產業發展。

▲ 美國從 1960 至 2008 年之地熱發電規模及能源占比累計圖,地熱發電量於地熱法規建立後大幅成長。(Source:Plazak at en.wikipedia [CC BY-SA 3.0], via Wikimedia Commons

國內地熱法規研究遭到漠視

國內近期由於科技部第二期國家能源主軸計畫的緣故,地熱法規障礙的研究是其中橋接計畫的重點之一,有兩篇相關論文提到國際地熱方面的法規設計,分別是北科大團隊與雲科大團隊的成果,有更多國際相關案例可參考,對於能源政策有興趣的讀者可以進一步查閱(註)。

根據地熱透明指南《Geothermal Transparency Guide》全球的案例研究,地熱法規設立後,建立遊戲規格之後,推動地熱產業更有效果,近 5 年狀況可以參考印尼的成功案例。但反觀國內雖已經有專家學者的研究成果,但這些專業建議並沒有化為執行的政策,導致行政部門仍用事倍功半的效率在執行「能源轉型」政策。

根據近期申請併網成功的地熱發電業者的經驗,一個具有產能的地熱井及現成的渦輪發電機組,根據現有法令及行政流程需要 18 個月才能完成併網的驗證工作,能源局必須負責縮短流程至 3 個月內完成,才能反應政府推動「能源轉型」的決心。

印尼地熱專法的經濟效益

2014 年印尼通過地熱法第 21/2004 號,將地熱勘探定義為非採礦活動後,順勢吸引大量國外資金與技術協助,兩年內就啟動 4 座新建地熱發電廠開始運轉,總裝置容量 215MW。隨著地熱電廠開發成效逐漸浮現,印尼政府從 2016 年起至 2018 年,就推動多達 30 個地熱電廠建置專案,從 2015 至 2019 年已增加超過 600MW 地熱能,2018 年地熱發電規模超過 2,000MW,成為世界第二個超過 2,000MW 的地熱發電國,寄望未來 10 年內能將地熱發電裝置容量增加到 6,000MW 以上,目前印尼的再生能源發電量占能源比率已達 19%(IESR,2019)。

哪些地熱專法觀念值得台灣參考?

印尼能礦資源部指出,隨著新地熱法的修訂,開發地熱之相關行政流程可望簡化,地熱電力修訂後之限制價格範圍為 11.8 美分至 29.6 美分 (相當於每度電新台幣 3.54 元至 8.88 元),同時地熱開發業主亦得提撥地熱生產收益或紅利回饋當地社區居民。

印尼政府將再研擬頒布三項新法規,當作 2014 年第 21 號地熱法(Geothermal Law)施行細則,其中又以地熱開發商回饋生產紅利(production bonus)給予地方政府是最為重要的事情。

地熱開發不再被歸類為礦業開發,使地熱資源准允在森林保護區內開發:

許多台灣的原住民部落不知自己土地被劃進森林區,導致無法開發利用,具有因此造成空有地熱資源,但因位於森林區的土地,而無法變更編定成為電廠用地,目前法規仍視條件特殊的地熱電廠屬於傳統電廠,適用傳統電廠的法規,並未另立規範。

地熱開發招標權將由地方政府移轉至中央政府:

目前台灣有地方政府也有中央政府主導地熱開發招標案,例如兩次宜蘭清水地熱案皆由宜蘭縣府主導,新北萬里硫磺子坪案由能源局主導。觀察兩件案子的進度,觀察發現由中央政府主導的案子明顯進度較快,爭議問題也較少。

新地熱開發計畫適用新的價格準則:

地熱發電的建置成本會因為發展規模差異有數倍的差異,收購價格準則需要調整參數,固定價格收購將導致許多建置電廠成本高的地區欠缺經濟誘因,最終導致當地長期缺少公共建設。

地方行政主管機關可自地熱開發計畫獲致部分生產收益:

地方政府可從地熱開發計畫得到收益,減少地熱開發商的尋租成本,增加行政效率。目前台灣的民間自辦的地熱開發計畫並無法增加地方政府的收益,要提高行政效率並無誘因。例如宜蘭縣前縣長換人後,宜蘭縣政府對於民間的地熱發電開發案即冷漠以對,導致宜蘭縣雖有第一處通過環境影響評估的地熱發電計畫,卻要耗費極高的行政成本與縣府各相關單位溝通,至今仍未提出電業籌設。

該新法通過 2 年內必須訂定並發布執行命令(法規):

命令與法規包括:

  1. 具潛力的地熱區直接開發
  2. 早期評估與探勘任務之流程
  3. 招標程序、資格、必備文件與實施細則
  4. 工作範圍的限制
  5. 訂定價格之流程
  6. 行政機關核批之流程
  7. 地熱開發證照許可持有人之義務
  8. 地熱區資料、數據與管理等辦法

台灣有 18 處具有潛力的地熱區,1985 年即由工研院鄭文哲博士彙整發表,但欠缺直接開發地熱電廠的政策及法規配套,政府思維僅以溫泉開發視之,導致台灣在能源轉型工程落後菲律賓及印尼甚多。

近期科學研究已確認大屯火山群及龜山島為有岩漿庫活動的休眠活火山,這就表示台北市、新北市、宜蘭縣應更進一步啟動火山鄰近區域的早期地熱評估及探勘任務。

根據近期申請併網成功的地熱發電業者的經驗,一個具有產能的地熱井及現成的渦輪發電機組,根據現有法令及行政流程需要 18 個月才能完成併網的驗證工作,能源局必須負責縮短流程至 3 個月內完成,才能反應政府推動「能源轉型」的決心。

過去經濟部為了健全公共建設,對於台灣 99% 進口的高碳排放及高污染的化石資源,都已制定專法如石油管理法、天然氣事業法,反而欠缺法規及管理能力於能源轉型的公共事業–自有再生能源資源,這對於致力推動「能源轉型」的政府政策而言是一大盲點,菲律賓、印尼、肯亞在再生能源比例已經大幅超過台灣,政府應該以專業態度面對專業議題。

註:對於能源政策有興趣的讀者可以進一步查閱蔡岳勳教授、范建德教授、林瑞珠教授等學者專家的論文,如臺灣地熱發電廠設置之法律現況評析與問題探討美國地熱能源法規與政策發展

(首圖來源:shutterstock)

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