原鄉地熱發電該何去何從──給新科立委的建議

作者 | 發布日期 2020 年 02 月 23 日 0:00 | 分類 科技政策 , 能源科技 follow us in feedly


2020 年第十屆立法委員已上任,台灣立法院選制有保留給原住民的立委席次傳達原住民的心聲。台灣因是板塊運動劇烈區域,地熱資源唾手可得,不少地熱資源所在地為原住民區域,值得這些原住民立委關心他們所在鄉土腳下蘊藏的潛在資源。

首先從永續發展的目標談起。聯合國永續發展目標(SDGs)第七項:可負擔及乾淨的能源(Affordable and Clean Energy)。肯亞漸漸實踐乾淨能源後,地熱發電近年的快速發展提供近半能源供應,成為氣候危機時代最好的能源供應選項。

台灣的調查研究指出,台灣地熱資源集中在原住民區,根據 30 多年前工研院能資所專家鄭文哲 1984 年彙整全台 26 處高溫地熱區的資料,發現除了北部大屯火山地區,以及寶來、關仔嶺、礁溪等溫泉區,其餘 22 處都集中在原住民為主的偏遠鄉鎮地區,比例高達 85%。但由於台灣能源政策,這些有地熱資源的原住民地區僅能透過財團投資發展溫泉觀光。八八風災後,許多原住民族地區仰賴的觀光條件受到極大影響,大幅影響居民實質收入,這些地區一直期待有轉機發生,因此地熱發電有發展契機,地熱發電也符合永續發展目標第八項:尊嚴勞動及經濟成長(Decent Work and Economic Growth)。

原住民能源轉型的現有政策

由於過去政府忽視原住民族地區發展再生能源的價值及意義,至 2018 年起能源局才開始從政策推動,例如提出法規「原住民地區參與再生能源設置補助作業要點」及「推動民間團體於偏遠地區設置綠能發電設備示範補助作業要點」,鼓勵鄉鎮市區公所或民間團體提出適合在地的再生能源方案,貼近當地民眾需求。這兩項計畫都是由行政院能源及減碳辦公室積極發起,並將相關辦法於 2019 年「再生能源發展條例」修法時入法,補強原住民族地區所需的綠能發展政策及法規配套措施。

筆者在 2019 年以計畫主持人及共同主持人身分,參與兩項不同地區的地熱能推動計畫,並與紐西蘭 GNS 地熱及環工專家(Diane Bradshaw and Stephen Daysh)請教毛利人投入地熱發電的成功經驗,本文將總結觀察到的政策法規盲點,需要促進中央、地方、當地住民三方更充分溝通討論後形成新政策,原鄉的地熱資源才能充分發展。

▲ 紐西蘭商工辦事處安排毛利族地熱專家與太麻里鄉代表及金崙溫泉村長對談地熱發電議題。

原住民族地區發展地熱的實際問題及盲點

地熱發電是聯合國近期非常重視的綠能資源,開發方式是透過鑽井技術形成循環的地熱系統,但除了小孔徑探勘井是採用直井方式,生產井及回注井都使用定向鑽井技術。由於鑽井技術精進,開發區位應該優先考量生態環境影響最小的區位,地熱發電的最佳場域是已水泥化的土地(廢棄停車場、閒置建地或建物),或平坦的農牧用地(非特定農業區),因此地方政府應該預先開展以下工作:

  1. 優先在地熱區盤點合適的土地資源。
  2. 了解交通道路設施不足之處,例如地熱區的產業道路需要強化,或及早規劃施工可行便道。
  3. 過時土地法規的問題,例如森林區農牧用地欠缺「變更編定」的法定步驟,過去宜蘭清水地熱電廠其實也是從森林區農牧用地變更而來,但目前開發再生能源卻欠缺「變更編定」管道。

從中央到地方政府的無力感

台灣開發地熱資源不像其他國家有《地熱法》或《礦業法》有「探勘權」的設計,只能以「溫泉法」溫泉水權模式進行申請及管理,目前產業是在缺乏遊戲規則下的發展,但在其他礦產資源開發,「探勘權」成為原住民傳統領域被財團「合法開發」的幫兇,罔顧原住民資源開發權益造成的「剝奪感」是形成排斥心態的重要原因,若要擺脫「財團投資、利益通吃」模式,目前鄉公所層級僅能以「公共造產」模式合作開發地熱資源,縣政府層級才能動用「促進民間參與公共建設」爭取更多優惠條件促進地熱發電。

但這些既有法規的模式並未根據再生能源或公民電廠的特性修正,申設流程耗時難以吸引合作投資者,對地方政府參採的難度太大,只好走能源局制定的「地熱電廠申設流程」。但走地熱電廠流程尚缺乏法源依據、成功案例,更未將地熱發電視為氣候危機時代重要的公共建設,申請業者遇到新阻礙就必須請能源局出面協調,對推動地熱發電而言事倍功半,相關資訊整理如下表前三項。

▲ 台灣既有經濟發展模式應用於地熱發電的比較。

比「探勘權」更佳的變通方式

在促進地熱電廠的議題,其實地方政府扮演關鍵角色,但目前仍不知道如何爭取企業合作及缺乏籌碼、誘因,這個環節最需要多方透明溝通,以建立更有效率的政策機制。

很多人知道紐西蘭的地熱發電科技及經驗獨步全球,甚至憑藉自身經驗在 1970 年代就向菲律賓輸出地熱鑽井技術,但近十年由於紐西蘭的能源政策積極幫助毛利人共同開發地熱資源,透過毛利人信託基金投資地熱發電,例如在 Nga Awa Purua 地熱電廠取得 25% 股權,促進地熱發展成長近 40%,使地熱電廠裝置容量在 2018 年達到 1GW

《原住民族基本法》已敘明「政府承認原住民族土地及自然資源權利」,參照《聯合國原住民權利宣言》制定第 20~22 條保障原住民族的土地資源權利,立法精神的確可幫助部落,主張部落內蘊藏的地熱等自然資源的「專屬權利」,否則只能由縣市政府以《溫泉開發許可辦法》管理。但另一方面政府也需要共同修法,讓部落集體權有法人格,協助申請「原住民族綜合發展基金」投資地熱產業,並實務試辦示範案例,協助部落發展經營再生能源產業的管理能力,共享永續發展的利益,如上表第四項說明。

若是部落擁有地熱資源的「專屬開發權」會有甚麼好處?地熱開發需要專業能力、具豐富經驗的團隊,「專屬開發權」不代表只有部落才能開發地熱資源,但是透過施行這項權利,可讓部落擁有與開發商合作談判的籌碼,還有參與開發的身分,使原住民地區地熱電廠具公民電廠的屬性,部落才能達到能源獨立及培養專業人才、提升氣候危機時代的韌性;對開發商而言,有部落公民及意見領袖參與地熱計畫,可強化在地溝通的順暢及信任感,規劃工程前充分了解當地部落獨特的需求,使工程期間的影響及環境衝擊能減到最小,進而促進整體行政效率。

以克羅埃西亞第一座地熱電廠 Velika Ciglena 為參考案例,土耳其開發商從 2015 年底與工程承包商簽約後,到 2018 年底地熱電廠開始運轉,費時僅 3 年,不到台灣一任總統任期。克羅埃西亞政府的行政效率也吸引土耳其開發商擴大規模到 100MW,並促進義大利開發商積極發展鄰近地區的地熱資源,這些乾淨廉價的綠色能源將大幅帶動經濟成長。

▲ Velika Ciglena 地熱電廠興建照。(Source:Helb.hr)

最後,關心此議題的讀者可參考 Rose M. Mutiso 女士的 TED 演講:

(首圖來源:shutterstock)

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