回顧亞太再平衡政策,拜登如何重置美國

作者 | 發布日期 2020 年 11 月 10 日 8:30 | 分類 國際觀察 , 國際貿易 Telegram share ! follow us in feedly


在美國總統候選人拜登發表獲勝宣言後,日本業界呼籲首相菅義偉盡快採取行動,進一步加強美日同盟,以確保印太地區和平、自由與繁榮,並期待美國重返跨太平洋夥伴關係協定(TPP),這將可能會是美國外交風向的重要指標。

據日媒報導,儘管日本已打算接手美國退出後的 TPP,但如今民主黨再度勝選後,日本經濟界仍然歡迎美國重返亞太的領導地位。並強調,這是為了令全球從疫情中恢復並重建國際秩序。目前來看,拜登的外交幕僚仍是歐巴馬的老班底,而重返 TPP 目前也是被各界學者認為,拜登很有可能翻轉的政策。

再平衡誰?

自川普就任後,退出 TPP 就被視為是歐巴馬亞洲再平衡政策的重大挫敗,不過事實上,川普仍提出了印太戰略來聯合日本、澳洲及印度等國家來抗衡中國,尤其是印度,當初並非是 TPP 的成員國,而美國退出 TPP 後,印度也表態不急於加入 RCEP,使這兩大區域貿易協議,開始淡出輿論視野。

但總體來講,無論是民主黨或共和黨執政,都還是有其脈絡,只是在於制衡中國崛起的方法而已,一般認為川普更為激進,但這不代表民主黨未注意到中國的威脅。雖然前國務卿希拉蕊在 2011 年所撰寫的文章《美國的太平洋世紀》中認為,兩國應加強合作而不是對抗,以創造共贏的局面,並否認要遏制中國,所以帶給輿論親中的印象。

▲ 2009 年美國國務卿希拉蕊出席在釣魚台國賓館由中共主席胡錦濤所主持的晚宴。(Source:Flickr/ Obama White House CC BY 2.0)

或許她本人真這麼想,但這並非是主流。隔年時任美國國防部長潘內達所發表的《美國對亞太的再平衡》的演講,將重返亞洲重新定義成再平衡(rebalancing),這才是最終歐巴馬的亞太戰略核心,其主要內容包括外交再平衡、軍事再平衡及經濟再平衡,其對象皆有意無意地指向中國,也令中國批評這是美國霸權主義的體現。就算歐巴馬沒有那麼激進,但中國也一樣認定美國是威脅。

從根本上來看,歐巴馬跟川普其實都想讓美國脫離國力衰弱的惡性循環,早在歐巴馬時期就有意要撤出中東的反恐泥沼並裁軍,而川普只是更雷厲風行而已,但又同樣不想放棄影響力,所以改從外交及經濟方面著手,並重新聚焦在亞洲。若真要比較,那麼川普急遽表態要軍事撤退,以及過度依賴關稅大棒,導致與盟友關係的動搖才是與民主黨最大的不同。

再工業化的分歧

但無論如何,像重振製造業也並非是川普首創的政策,兩黨同樣都想令美國重歸實體經濟,而不只是仰賴金融消費,只不過作法卻大相逕庭。川普直接利用關稅來促使製造業回流,更重視傳產的就業機會。相對的,如 TPP 其實就是歐巴馬再工業化政策的一環,藉由重塑貿易規則來強化美國製造的競爭力,希望能透過投資先進技術,及制定環保規範來重新建立製造業生態,限制中國傾銷並使中小企業打開海外市場。

但也因民主黨過於理想,令鐵鏽帶難以受惠,最終導致了對選民更有感的川普上任。這其實也是互為因果,一脈相承,但整個亞洲再平衡的格局並沒有改變,歐巴馬在 2016 年卸任前在白宮對各州州長演講時,就很直白地說道,中國就像一隻 800 磅重的大猩猩,若讓中國制定亞洲的貿易規則,美國的企業和工人都將遭受損失。

歐巴馬當時還強調,中國試圖通過向美國市場傾銷由國家補貼的商品來解決自己的短期問題,但白宮已明確向中國表示,這行不通,並將採取應對措施。儘管隨後政黨輪替,但川普也的確同樣直接用行動告訴中國,這行不通。歐巴馬表示,中國必須要採取以市場為基礎,不偏向中國企業的貨幣制度,而川普則直接指控中國為匯率操縱國。

▲ 歐巴馬卸任前最後一次國情咨文。(Source:The Obama White House 

或許就政黨來看,民主黨與共和黨是在光譜的兩端,但以國家利益而言,亞太再平衡與印太戰略沒有那麼多不同,事實上川普對於印度的拉攏,也更完善了亞太再平衡,甚至揭露了中國對於國際組織的實際掌控力,這些恐怕都不是歐巴馬當時有預料到的。

國家只是權力的容器

就如結構現實主義所說,國家也只是權力的容器,行為可能有所偏差,但與誰執政沒太大關係。所以拜登上任後,各界所期盼的無非是希望美國能與歐洲等傳統盟友重修舊好。為維持經濟穩定,至少在中國以外地區,關稅戰硝煙應會暫息,若能考慮重新打開 TTIP 談判,就更令人振奮。

且美國受疫情衝擊甚鉅,而最好的辦法就是再度從中國身上取得利益,川普的科技戰不太可能這樣就輕易結束,美國的重商主義預期會在中國身上持續下去。甚至只要能賺錢的機會,白宮大概率都不會放過,如今美國財政情勢之惡劣,比歐巴馬當年更為嚴峻,能夠理想化的空間也更少,這才是拜登主政最大的挑戰。

而 TPP 何時復活也是重要的觀察指標,雖然川普失利,但鐵鏽帶仍是其簇擁,拜登首先要想好如何彌補歐巴馬當初理想的失算,才能重返 TPP。不過順勢而言,亞太再平衡戰略的缺點終將因政黨輪替而補足,也因此彰顯了,疫情及資安這種對經濟的直接破壞,才是後冷戰時代最大的威脅。

(首圖來源:shutterstock)