川普在 2025 年 1 月 20 日再度宣誓就任美國總統後，迅速推動對聯邦政府龐大機構的重整行動，首要目標之一，竟針對長期主導美國對外援助工作的美國國際開發總署（United States Agency for International Development，簡稱 USAID）。美國國際開發總署是基於對外援助法案，是援助全球發展中國家預算金額最高的援外組織，關閉意味著許多援外行動都將受到波及、也影響全球的援助人道社群。
此舉被認為是由億萬富翁伊隆‧馬斯克（Elon Musk）所領導的「政府效率部門」（Department of Government Efficiency，簡稱 DOGE），強勢闖入並鎖定 USAID 的運作核心，一舉關閉其網站、終止絕大多數援助資金的支付，甚至將許多具機密性質的檔案設備移出總部，員工也遭到大規模停職或解僱。一個由行政命令所生成的龐大組織為何如此重要？將 USAID 關閉是否符合聯邦法律？
更重要的是，美國藉由援助他國而獲取的潛在影響力是否會造成影響？
USAID 的成立背景與角色
1961 年，時任美國總統的甘迺迪在冷戰高峰期簽署行政命令，創立美國國際開發總署，希望更有效率地將美國對外援助集中在同一個機構，藉此對抗蘇聯的影響力。
根據 2023 年 1 月國會研究服務（CRS）的資料顯示，USAID 至今每年約管理 60% 的美國海外援助，單在 2023 年度就支出了約 437.9 億美元，員工人數約 10,000 名，其中有三分之二派駐海外。CRS 指出，USAID 的任務包括協助在戰亂地區紓困、援助策略要地減貧防疫、推動人道救援，以及幫助開發中國家發展貿易能力。布魯金斯學會（Brookings Institution）在 2023 年 9 月發布的報告則強調，USAID 長久以來是美國對外政策的基石與「軟實力」象徵，經常在缺乏外交關係或政治互信的國家展開人道工作，不僅能提供基層經濟協助，偶爾也成為暫時性的「外交橋梁」。
在 2023 年度，USAID 的主要受援國家包括烏克蘭、衣索比亞、約旦、剛果民主共和國、索馬利亞、葉門、阿富汗、奈及利亞、南蘇丹、敘利亞等國家。根據國際合作開發組織（OECD）的資料，雖然美國對外援助總額名列世界第一，但以國民所得比例計算，2023 年美國約為 0.24%，遠低於挪威的 1.09%。同樣在 2023 年，美國對全球的整體援助金額更高達 720 億美元，佔 2024 年度聯合國所追蹤的人道援助總額約 42%。
USAID 每年不僅僅是以數十億美元的規模支持全球糧食、教育、衛生與基礎建設計畫，更關乎全球人道援助生態系的運轉。多數國際非政府組織（NGO）與多邊機構，包含聯合國救援機構、世界糧食計畫署（World Food Program，WFP）等，都仰賴美國援助做為關鍵財源。當年小布希（George W. Bush）創立的總統防治愛滋病緊急救援計畫（PEPFAR）就是透過 USAID 大規模推動，挽救了全球超過 2,000 萬條人命。如今資金匯入全面暫停或中斷，像是衣索比亞、索馬利亞、葉門、阿富汗等地區受援群體更面臨雪上加霜的生存危機，令國際社會普遍擔心可能引發新一波人道災難。
換言之，美國對國際援助的影響力與全球安全、穩定局勢的重要性非同小可。
▲ 目前檯面上 USAID 的資金流向。（Source：Statista）
川普為何想關閉 USAID
川普在 2025 年 1 月上任後頒布的一系列行政命令中，最引人注目的莫過於對海外援助的「90 天暫停令」，並高調聲稱「對外援助機構及其官僚系統不符合美國利益，甚至與美國價值觀相左」。根據《紐約客》所整理的資訊，川普斥責 USAID「由一群激進的瘋子運作」，馬斯克則指控該機構是「犯罪組織」，揚言該被徹底拆除。
川普認為 USAID 操作過於龐大且自行其是，常常支助與國務院外交策略目標相違背的對象，也把砍掉 USAID 視為貫徹「美國優先」（America First）政策的重要示範。不過，川普與馬斯克將「援助錢都給了不該給的人」的指控並無明確佐證，且所謂援助經費被濫用的具體案例也未公布。《華盛頓郵報》引述馬斯克在社群媒體 X（前身為 Twitter）上的言論，「我們週末把 USAID 丟進碎木機了」，可見他與川普陣營完全不掩飾要「終結」該機構的立場。
關閉行動引爆的衝突與員工遭遇
USAID 的總部位於華盛頓特區的「羅納德‧雷根大樓」，也是美國政府眾多單位共用的地點之一。2 月初開始，來自馬斯克所領導的「政府效率部門」人員進駐大樓，禁止部分 USAID 員工進入辦公室，大量電腦伺服器也陸續被運走。以《華盛頓郵報》與《紐約客》的報導來看，短短幾天內就有數千名員工被停職或解僱，還有許多人被要求交出門禁卡、政府手機、電腦等。一些主管在抗議馬斯克團隊調閱涉機密的檔案時，就被立即停職、甚至當場被保全帶出建築。代理國務卿盧比歐（Marco Rubio）在接受媒體訪問時表明自己已經是「USAID 的代理署長」，但同時聲稱又已指派他人處理具體事務。與此同時，一條簡短的官方備忘錄警告剩下的員工必須「配合總統及國務院對外援助轉型計畫」，否則面臨紀律處分。
在 1 月 20 日開始短短兩週左右的期間，USAID 大量海外計畫停擺，致使世界各地的民間組織與受援團體頓失依靠。有人道組織以往依靠 USAID 撥款來購買糧食、疫苗，並支援戰亂地區的庇護所及醫療設施，因資金流被切斷，大批項目就地解散或暫停。曾有員工趁著系統仍能運作的最後幾個小時，緊急匯出 7,800 萬美元給位於加薩地帶的合作夥伴，力圖維持當地醫院基本運作。
然而，根據《紐約客》引述多位消息人士指出，款項發出去也需最終核可，若被新的指揮體系擋下，這筆錢還是到不了當地。更嚴峻的是，許多生活在疫病、饑餓或武裝衝突中的民眾，他們長期依賴美國援助提供的一日三餐或救命藥物，現今斷糧或缺醫少藥的警訊正不斷升高。有 USAID 前承包商表示，「人們真的會因此喪命，就算此刻立刻恢復資金也救不回來」。
關閉是否合法？民主黨的反擊
無論美國總統是民主黨還是共和黨，基本上都承認對外援助是維繫美國外交關係的重要手段。
根據布魯金斯學會在 2023 年 9 月的研究，歷屆總統雖然常對 USAID 的預算多寡有爭論，但很少有人真正試圖「一刀斃命」地廢除它。當前國會中，民主黨人堅持川普不可能僅憑行政命令就解除如此獨立且重要的聯邦機構，並指出 USAID 是得到國會授權與預算撥款才能運作，沒有國會法案或明確程序，總統無權讓它關門大吉。多位民主黨籍參議員和眾議員在雷根大樓外集結，試圖進入 USAID 總部並與仍留守的員工對話，卻被保全與不明身分官員擋在門口。馬里蘭州的民主黨眾議員傑米‧拉斯金（Jamie Raskin）在現場直斥：「我們沒有一個叫伊隆‧馬斯克的第四權政府機關，這絕對是違憲！」
民主黨參議員克里斯‧墨菲（Chris Murphy）則在當地痛批這是「憲政危機」，並揚言若川普政府不撤銷命令，就會以法律層面進行告訴。
國會民主黨發言人在發言中提到，要暫停對川普的國務院多項提名案之表決，並準備透過司法途徑與行政部門正面交鋒。雖然共和黨在 2024 年後成功掌控眾議院和部分參議院席次，但民主黨仍希望藉由法律訴訟與行政命令的衝突，讓聯邦法院來裁定關閉 USAID 是否符合憲法規範。
▲ 民主黨議員 Cory Booker 集結民眾抗議。
是否真的危及美國行事能力？
USAID 常被視為美國「軟實力」的象徵，因為在很多國家與美國外交關係緊張、甚至完全沒有外交關係時，USAID 仍可進入該地執行救援或民生改善計畫。部分學者與前外交官認為，這個機構的存在，讓美國在某些敏感議題上能與不友善的國家溝通，甚至成為修補雙邊關係的契機。如果 USAID 完全併入國務院或直接廢除，未來在國際衝突區域進行人道援助時，極可能先要配合嚴謹的外交與政治考量，失去原本稍具彈性的空間──畢竟美國常被視為世界「人道救援的領頭羊」，藉此在國際間累積了不少善意與外交籌碼。一旦停止援助，那些靠美國資源生存的難民與貧困地區會面臨極度危機，這種人道災難不僅道德上難以接受，也可能在未來引爆更多不穩定因素，讓其他大國，如中國或俄羅斯，乘虛而入，壯大在非洲或中東的影響力，最終損及美國自身利益。
但另一方面，USAID 也一直在進行許多美國為人詬病的外交政策：例如部分保守派陣營與川普支持者指控 USAID 的援助計畫中，常嵌入所謂的「自由派議題」，例如推動性別平權、促進婦女健康、支援民間社會組織等，認為這些價值取向並不必然代表所有美國人、更不代表全世界，這些行為好像美國正在替民主黨的意識形態背書。川普關閉或大幅削弱 USAID，可重新檢視每一筆援助是否符合「美國優先」，扭轉過去被批評為「到處撒錢」的現象。
此外，也有人批評 USAID 疫病防治計畫與環保倡議過度干預他國內政，浪費美國納稅人的錢，甚至扼殺當地經濟自主。這些論點支支持川普陣營主張要對「長期在陰影中膨脹的海外援助系統」進行大刀闊斧改革──且馬斯克的「政府效率部」團隊也宣稱 USAID 多筆金流用途不明，且流向媒體或是非賑災的項目，暗示拜登與歐巴馬政府以 USAID 慈善名義型非法之事。
名存實亡的 USAID
就目前狀況來看，USAID 雖然尚未正式被廢除，但已在行政命令與大規模改組行動下名存實亡。根據《華盛頓郵報》引述多位政府內部人士證實，USAID 網站自 2 月初下線後即未重新啟用、大批高階主管被解除職務、主要的作業系統被切斷或移交至國務院。川普及馬斯克團隊刻意把作業流程整合到國務院體系中，企圖把長期獨立運作的全球援助業務綁回外交體系。代理國務卿盧比歐在出訪中美洲時公開表示，某些原有的援助計畫未必會全數取消，但 USAID 這個獨立機構的定位顯然不復存在。
然而，川普與馬斯克的法律依據頗受質疑。許多專家指出，美國國際援助預算是由國會決定與核發，若行政部門想要合併、裁撤或改變援助性質，勢必面臨國會質詢與司法審查。民主黨議員已承諾會將此案帶到法院，指控川普政府違反分權原則，且涉嫌跳過依法該有的預算審議程序。反對勢力同時揚言，若行政部門繼續強行壓制，他們將延宕或否決國務院與相關部門的各種授權與人事任命。未來數月，美國國內圍繞「關閉 USAID 合法性」的司法與政治對抗，可能成為一場漫長且深遠的政治交鋒。
（首圖來源：shutterstock）
科技新報粉絲團
加入好友
訂閱免費電子報
