東南亞國協（ASEAN）成立至今已逾半世紀，最初僅由五個成員國組成，並於數十年內逐步擴展至涵蓋東南亞的十個國家，最近更接納東帝汶為觀察員。該組織最早是以反共聯盟為主、目的是阻止共產主義在東南亞擴張，不過冷戰結束後這個聯盟開始偏向經濟、商業同盟，之後慢慢形成了促進經濟成長、和平穩定的共識，且有許多內部成員積極推動區域整合。
相較於成熟的已開發國家，東協加起來 7 億人口，的確也是許多跨國公司想要進入（或染指）的重要選擇，相比於貿易壁壘極高、難以打入市場的印度，東協的政治與商業「破口」較多。這是由於東協成員國的政治體制差異大，例如印尼、菲律賓屬於民主政體，而寮國、越南則是社會主義政權。成員國經濟發展水準的差距即為明顯，如新加坡的人均 GDP 高於大部分成員國，使得東協的合作方向更偏向經濟與區域安全，但政治上整合較為鬆散。由於政治體制上的差異，東協是以共識決做為主要決策手段，但這也導致了東協在面對例如緬甸政變、南海主權問題等難以形成共識、協定也因此缺乏約束力。
緬甸危機：東協的不穩定因素
2021 年 2 月緬甸政變引發的政局動盪，對東協的穩定構成巨大威脅。當緬甸軍方推翻翁山蘇姬的民選政府並以鎮壓異見者維持政權時，東協內部對此的意見極度分裂。包括印尼、新加坡、馬來西亞在內的創始成員國呼籲軍政府克制並展開對話，但其他成員國如泰國則認為這屬於緬甸內政問題，不應干涉。儘管東協迅速提出五點共識，要求立即停火、展開對話、派遣特使等，緬甸軍政府卻對此完全無視。三年來，無論東協主席輪值至哪國，均無法解決此問題，反而更加暴露了東協內部在政治制度和價值觀上的不一致。
部分成員國認為，應該與西方一致，對緬甸實施經濟制裁；另一些國家則擔心這將削弱緬甸在東協的影響力，進而影響區域整體穩定性。因此，東協選擇保持與緬甸軍政府的溝通，但不承認軍政府的正當性。然而，無論是實質懲罰或驅逐其成員資格，東協的憲章內並無相關機制，導致組織在應對不遵循共識的成員時束手無策，如東協其他 9 位領導人曾決定保持與緬甸軍政府的溝通管道、同時也不承認軍事政權的合法化，但柬埔寨首相洪森卻在輪值主席時訪問緬甸、破壞了較早期的協議。而在 2023 年印尼輪值時，印尼、馬來西亞、新加坡以外的成員國都與軍政府分別舉辦正式會談。
這種完全不一致的內部態度，不但顯示了東協本身因為政治傾向而難以合作，同時也導致緬甸軍政府能逐漸以合法身分出現在國際正式場合上。
南海爭端：區域安全的棘手問題
南海爭端是東協另一個長期頭痛且困擾的問題。中國在南海大力推動其「九段線」主權主張，建設人工島並部署軍事設施，引發周邊國家不滿。越南和菲律賓對此反應強烈、頻繁與中國發生摩擦，但柬埔寨與寮國等與中國關係密切的成員國，則表達較為保留的立場。這種內部分歧使得東協在處理南海問題上難以達到一致行動，甚至在面對中國進一步擴張時，也無法有效遏止。
東協與中國自 2002 年起開始談判南海行為準則，希望建立一套具約束力的框架來規範彼此在南海上的權益。然而，談判進展緩慢，迄今未能達成具有法律效力的協議。以越南和菲律賓為首的聲索國希望南海行為準則具有法律拘束力，但柬埔寨與寮國則較為依賴中國，並對這類條款持保留意見。儘管此準則目標為管理爭端，防止軍事衝突，但成員國間的立場差異讓談判難以取得實質成果。
2023 年，菲律賓與中國在南海再次爆發船艦相撞事件，事件引發高度關注。菲律賓總統小馬可仕強調，若國民安全受到威脅，將考慮啟動美菲共同防禦條約，這無疑加劇了東協在南海爭端上的分裂情勢。東協若無法在此議題上形成共識，將使中國在南海問題上掌握主導權，並進一步削弱東協的區域影響力。
▲ 東盟研究中心以「誰對東南亞最具有經濟影響力」訪問兩千位東協居民的結果。（Source：Visual Capitalist）
領導更迭是東協整合的新契機嗎？
東協內部在2024年經歷了顯著的政治更替，包括馬來西亞、印尼、新加坡、泰國及柬埔寨在內的成員國均換上新領導人。這些領導人或許能為東協注入新的活力，特別是在推動區域合作方面，從世界經濟角度看，這些政治轉變可能為東盟公民帶來新的機遇、為東協的國與國之間帶來新的機會。當然，即便成員國因為政治立場有著不同的衝突，但包括共同貨幣、區域一體化（例如簽證一體化等）等對於經濟有利的措施，無疑也將會為東盟帶來更多的繁榮，但這個前提是東協能解決更多政治端上的衝突。
2022 年馬來西亞首相安華上任（他同時也兼任財政部長）就打算推動積極的外交政策，他強調東協應更加團結、以應對內外面臨的挑戰。印尼新任總統普拉博沃則採取「印尼優先」立場，承諾捍衛國家利益。新加坡的黃循財採取開放與協商的領導風格，強調與鄰國的密切合作。此外，柬埔寨總理洪森將權力交給其子洪瑪奈，且越南和泰國也在 2024 年迎來新領導人。這些政治交替為東協帶來了重新評估區域目標的機會，包括解決貿易壁壘、促進基礎建設發展等。然而，東協成員國之間在市場准入、貿易自由化等問題上的分歧，恐使這些努力事倍功半。
況且馬來西亞的安華、柬埔寨洪馬內都主張與中國建構更緊密的關係（這可能意味著南海局勢更為混沌），而印尼普拉伯沃則奉行不結盟外交政策與印尼優先的立場，卻打算同時展開對中國、美國在內的五國訪問。相比之下，越南、新加坡兩者的領導者雖然也換了人，但整體來說應該會延續之前的相關政策──主要是在中美歐幾個大勢力之間保持中立。
東協的經濟整合挑戰
東協有近 7 億人口，因此成為許多在已開發國家站穩腳步的跨國企業選擇，但由於成員國在貿易自由化、基礎建設、產業政策等的方面仍缺乏一致性，甚至政局經常動盪不穩定，成為東協發展成強大跨區經濟組織的阻力。另外，東協做為一個無法強制執行決策的組織，由於成員國經濟發展程度差異較大，這種分裂將導致在跨境政策協調和資源分配產生矛盾。
這種矛盾也延伸到美中對抗，雖有東協成員對美國抱持一定好感（或說對美國有需求），但也有成員選擇與中國交好，畢竟中國就是東協的鄰居。東南亞國協就是全球在美中對抗下的縮影，由於兩者關係惡化會導致各國選邊站，而在東協中各國選邊站的結果，就是在外交政策上的不一致，這也成為東協在經濟層面尋求深層合作的阻礙。且一旦他們被認為靠向中國或是美國，他們就會成為這兩大國拉攏或敵對的目標。
但說到底，這些國家都是為了能夠獲得屬於自己國家（或領導人）利益。因此要達成共識，首先就是東協的會員國都需要清楚認知到自己的共同利益，才能夠謀求更深遠的合作。以東協的人口數而言，他們很有機會成為新興市場，就取決於他們能否促進區域合作，才有辦法共生共榮。
（首圖來源：Pixabay）
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