英國核電大辯論,RAB 模式、國家出資,還是根本不需要?

作者 | 發布日期 2020 年 01 月 31 日 8:00 | 分類 科技政策 , 能源科技 , 電力儲存 Telegram share ! follow us in feedly


英國戰略認定國家需要核能,國防部分英國不僅是核武國家,更需要核能人才維繫軍隊的核子動力航空母艦、核子潛艇等軍事武器,在能源戰略,英國身為島國,也希望保持核能為能源組成的一部分,為此甚至願意付每度電 0.0925 英鎊高價(欣克利角 C 核電廠購電價),即使英鎊在 2015~2016 年大跌,仍相當於約新台幣 3.63 元。

即使如此,擺在眼前的問題是,英國目前 15 座核電廠 2030 年時都將除役,因此英國如果要繼續保有核能,就必須新建核電廠,但是如今唯一進行的核電廠新建案是欣克利角 C 核電廠,而該案正因高於其他能源的購電價而成為眾矢之的。相對的,在離岸風能領域,英國備受稱譽,稱是因為政府競標方案設計得當,所以開出對公眾有益的低價。那麼,核能標案又該如何規劃?

差價合約 vs. 監管資產基礎,風險成本對象不同

欣克利角 C 核電廠採用英國政府規劃的「差價合約」(contract for difference)模式,當初之所以如此規劃,是因為核電廠不僅興建費用高到納稅人難以接受,完工遙遙無期,預算追加沒完沒了更是常態。2014 年的統計顯示,研究 180 座核電廠興建計畫發現,97% 核電廠都發生延期完工現象,如此錢坑自然很難說服選民接受,於是英國政府想到一個好主意,那就是把所有的風險都轉嫁給承包商,於是有了「差價合約」的想法。簡單來說,就是跟承包營運商簽約,保證一定年限內,會保證固定價格收購核電廠發出的電力,若是批發電價低於合約價格,英國政府就會補貼營運商,因此稱為差價合約模式。

以欣克利角 C 核電廠而言,就是規劃 35 年內保證價格購電,同時也鎖定政府支出總值,至於承包商要花多少成本興建核電廠,那是承包商自己的事,萬一完工遙遙無期,預算追加不停,導致 35 年保證收購價的營收都還虧損,那也是承包商要自負盈虧。英國政府在欣克利角 C 核電廠與法電(EDF)簽下差價合約後,津津樂道向英國人民表示,英國政府不用出一毛錢蓋核電廠,且所有風險都在法電,要是核電廠蓋不好無法發電,法電一毛錢也拿不到。

但法電不是冤大頭,自然會把風險成本加在要求的差價合約購電價,因此購電價高達每度電 0.0925 英鎊,這個價格在離岸風能越來越便宜的情況下,越來越無法忍受,英國於 2019 年 9 月底宣布第三輪離岸風能競標的得標廠商,得標價最低到每度電 0.03965 英鎊,約新台幣 1.52 元,使欣克利角 C 核電廠的購電價顯得貴翻天。

於是當初英國政府認為天才發明的差價合約方案,如今「說好不提」了,差價合約方案在欣克利角 C 核電廠的昂貴價格成為眾矢之的情況下,可說政治上已死亡。另一方面,也很少有法電這樣的冤大頭,願意把所有風險成本、資金成本都攬在自己身上,日廠東芝、日立紛紛退出,因此商業也可說已死亡,英國若想繼續新建核電廠,必須想出新方案。

下一個核電廠新建案,如果能推動,將是賽茲韋爾 C 核電廠,但差價合約方案遭判死刑,該如何興建賽茲韋爾 C 核電廠?2019 年 7~10 月英國政府提出諮詢,想找出新合約方式,但是剛好陷入脫歐政治風暴,結果無疾而終,法電則不斷要求英國政府及早決定合約方式,否則就不可能 2022 年開始興建。

差價合約模式下,承包商若沒有完工,將不會得到任何付款,因此風險相當大,此外,興建過程所有資金支出都要自籌,在計畫風險大的情況下,資金成本大幅墊高,又需自籌大量資金,資金成本反映在最終報價,使差價合約的購電價格高得嚇人。為了降低價格讓核電在大眾心中有可行性,英國的新方案必須能壓低差價合約模式下飆高的資金成本。

英國政府如今討論另一種長期補貼方案,監管資產基礎(Regulated Asset Base,RAB)模式,這個模式允許開發商在政府監管下從公用費率抽取營收,因此興建過程就可先得到資金支援,如此就能降低資金成本,以核電廠來說,就是先從用電戶抽取部分電費為資金,但羊毛出在誰身上?用電戶的電價勢必得調漲。

這等於把先前洋洋得意人民不用負擔風險的好處移除,把風險轉嫁到用戶身上,萬一核電廠完工遙遙無期,預收電費的用戶將承擔所有風險,純粹被坑錢,沒有得到任何好處,這狀況一旦發生,勢必引起政治風暴。另一方面,監管資產基礎模式先前運用過的最大公共工程是希斯洛機場擴建案,全案總規模 135 億英鎊預算,而賽茲韋爾 C 核電廠新建案是 200 億英鎊,遠超過希斯洛機場擴建案規模,一旦發生問題,沒人擔得起這個政治責任。

對開發商來說也並非完全無風險,雖然有可能興建過程抽取公用費率補貼,但若在計畫階段就胎死腹中,前期作業成本也都付諸流水,所以對開發商的鼓勵程度也很有限,不能完全解決資金成本問題。

國家出錢蓋核電廠?回頭路也不可行

因此,核產業向英國政府提出走回頭路的辦法:乾脆還是國家出資興建吧!核能顧問集團(Nuclear Energy Consulting Group)表示,懷疑能否產生符合核能使用的監管資產基礎方案,就算提出,也不清楚監管資產基礎到底能不能提供所需的核能投資,最好還是國家直接出錢,整個建好之後,轉交給民間營運,這樣對民間來說風險最低,也願意用更低價格承包。

這個建議當然是對核產業來說最美好的夢想,繼續享用無限無風險的資金,但核產業忘記當初之所以英國政府想用各種民營化方案經營核電廠,就是因為納稅人對驚人的預算、完工遙遙無期、預算不斷追加風險,感到震驚與憤怒,所以最後提出人民無風險的差價合約方式。現在嫌差價合約造成資金成本高漲,又想乾脆國家出錢,納稅人承擔所有風險,哪個腦袋有問題的政治人物敢這樣主張,選民又豈會接受?

這觸及根本問題,興建到完工遙遙無期的風險就是存在,把風險成本推來推去,最終總有人要承受。要廠商承受,廠商就提出高價,要納稅人承受,納稅人當然暴動。不能把風險成本當不存在,而是一開始就算在核電廠的價值內,問題在於:核電廠到底能不能提供正價值?任何商業,如果某計畫扣除風險成本後會賠錢,明顯的答案就是這計畫一開始就不該進行。

同樣是英國政府,離岸風能能產生眾人欽羨的「好政策」,核能就搞到烏煙瘴氣,先前得意的政策被大眾罵到臭頭,導致現在新政策難產,這不是英國政府的能力有差別,而是離岸風能與核能基本經濟因素改變,離岸風能在產業成熟規模生產下成本降低,經濟效益高,只要政府不要太迷糊亂搞,自然能交出漂亮成績;核能則根本是賠錢生意,再怎麼想破頭,也是巧婦難為無米之炊。

消費者權益保護機構公民顧問(Citizens Advice)指出,核能只是多元能源的選項之一,不應武斷認定就是一定要核能,因此要給予大量資金補貼,或甚至由國家出資,應該更清楚的釐清興建核電廠的經濟效益。但在這方面,英國政府總是語焉不詳,很明顯一定會造成納稅人日後因補貼購電差價賠錢的欣克利角 C 核電廠,當初獲利評估僅有短短 3 頁。

核能技術發展遠遠落後其他能源,尤其可再生能源雪崩式降價下,更顯得大而無當,既是最昂貴能源,完工期程又長,且慣性延長工期,完工遙遙無期,興建風險遠大於其他能源,這也就釀成資金面問題,不僅資金成本高,資金來源也不確定。這個風險還在提升,由於英國目前可預期投入核電廠新建的資金大多來自歐洲例如法電,脫歐後,許多貿易協定需要重整,將導致跨國投資暫緩。

到底英國需不需要核電廠?這成為更根本的問題,若英國考量身為島國需降低仰賴進口能源供給問題,完全自主可再生能源也已提供更大量廉價能源的選項,英國 2019 年第三季再生能源發電占比增加到 40%,綠能首次超越化石燃料,相對於興建快、成本快速下降,又是完全自主的可再生能源,是否還要堅持?英國終究應該還是會為了國防因素保留一、二座運轉的核電廠,但是否要全數取代 15 座核電廠,又是另一個問題了。

(首圖為欣克利角 C 核電廠,來源:Nick Chipchase / Construction of new power station at Hinkley Point