5G 頻譜競標，成各國政府利益分配新賽局

電信頻譜許可證如何定價？中國電信營運業者已然免費到手，這是北京當局在全國實施 5G 計畫的一環。不過，在歐洲部分地區，最近的頻譜拍賣則非常貴，有一家公司甚至必須因此削減股息。在美國，5G 是川普總統口中「一場只能贏、不能輸的競賽」，頻譜許可證以空前的低價位售出。

這個問題的答案，不僅會決定技術資源──行動產業生命線的未來，也影響營運商的命運，而且還將大大衝擊數位經濟下階段的發展。電信業者認為，針對視頻流、先進虛擬實境體驗等產品，5G 都可提供更快、更可靠的服務；政府視此新網路科技「競賽」，為引進智慧城市、自駕汽車、自動化工廠世界的基石；在未來的世界中，更快、更有回應的網路，可以處理新產業所衍生的龐大數據。

電信商生死鬥爭搶門票

對於電信營運商而言，許可證是登上基礎設施的「車票」，對未來的成功甚而生存，關係重大。對部分預算吃緊的政府而言，想從一個支出已經不堪負荷的產業籌到數十億美元，又要兼顧刺激快速部署 5G 服務的投資，兩者之間如何取得平衡，則煞費思量。

這意味著，在 3G 頻譜銷售創下高價紀錄，而且幾乎導致部分參與者破產之後的 20 年，全球再度掀起一場新的頻譜爭逐。以前用在學術衛星、類比電視廣播、劇院無線麥克風等領域的空中電波，正在清出賣給電信產業，用於商業用途，以滿足消費者對數據的莫大胃口。

然而，D2D 諮詢顧問高博格（Jay Goldberg）表示，雖然雷聲很大，但營運商無法明確說出，他們能否從新的無線科技中獲利。這裡頭很大程度取決於頻譜釋出能否實現 5G 的承諾，同時不讓當年 3G 營運商破產的情形重演。他說：「風險在於 5G 需要大手筆購買頻譜，獲利卻在 10 年之後。」

中國、南韓、美國、英國，誰能在 5G 競賽中勝出，進而主宰下一代無線電話、得到最大好處？這也引發辯論。美中貿易衝突主戰場之一即是 5G 爭奪戰，以及華為在全球產業中扮演何種角色。

中國 6 月頒發（非出售）頻譜許可證給國內的電信網路業者。美國隨後在 7 月公布歷來規模最大的一次頻譜拍賣，年底要拍售比美國目前行動業營運總和還多的空中電波；其中，設定了一些頻寬極高的競標規則，平均每兆赫 10 美分，為美國歷來最便宜。

其他政府則將手機攜帶與其他電磁信號頻譜視為搖錢樹。印度電信監管機構最近建議的 5G 頻譜售價，比其他亞洲市場的價格高出 40%。在歐洲，義大利、德國的拍賣也籌到大量資金。德國出售頻譜後，沃達豐（Vodafone）被迫首次削減股息；沃達豐警告：在頻譜的花費愈多，花在通過新站點、伺服器、基地台架設的網路上的經費就愈少。

對希望快速部署 5G 又不願訂出頻譜價格上限的歐洲政要來說，這擺明是威脅。根據 MTN Consulting 的數據，2011~2018 年，頻譜價格平均占產業資本支出的 11.4%。辯論方酣之際，英國、印度、美國和法國未來數月都有新一輪的拍賣，在 5G 計畫上，這些拍賣將成為政府優先措施的指標。

政府拍賣頻譜國庫豐收

西班牙電信集團 Telefónica 戰略主管洛夫斯（Enrique Lloves）說：「部分國家認為這是對產業的新徵稅方式，而非幫助新技術。錢不會再回到產業，這對我們、消費者和經濟都是壞事。」但 2000 年，英國 3G 銷售主要策畫人克林波爾（Paul Klemperer）說：「沒有證據顯示更高的頻譜成本會導致（消費者）價格上漲；我若白白繼承一棟房子，並不表示我當房東就會不收租金。」

對營運商而言，兩難尤其險峻：付出太多，難以推出網路；付出太少，就無法打進 5G、無法拉到客戶和潛在的業務。歐洲業者以 Tele 2 為例，2013 年 4G 許可證在挪威出售，億萬富翁布拉瓦特尼克（Len Blavatnik）支持的攪局新手，狙擊台面上的經營者，結果總部在瑞典的 Tele 2 鎩羽，幾個月後被迫退出挪威。

設計不良扭曲市場行情

在 1990 年代無線產業竄起、電波附加價值躍升，頻譜許可證的拍賣系統於焉誕生。1980 年代，頻譜以名目價位分割給新崛起的無線營運商如 BT Cellnet 和 Racal Electronics（後者是催生英國沃達豐的國防公司），在接下來的 15 年，這些許可證發展成一個數十億美元的空中產業。

當時，英國的 3G 頻譜拍賣，從 5 家商家手中籌集到 225 億英鎊，標誌著歐洲行動產業與頻譜價值成長的轉捩點。不過，同期在義大利、荷蘭和瑞士的 3G 拍賣盛況則是曇花一現，歐洲大電信公司搶奪 3G 市場付出很多，頻譜價值後來卻暴跌；在英國、德國的拍賣癱瘓了他們的資產負債表，一身債務的英國電信（BT）被迫拆解行動部門。13 年後，英國 4G 頻譜拍賣僅籌集到 23 億英鎊，英國財政大臣奧斯本（George Osborne）因過度看好拍賣，預算規畫過高，導致財政出現 12 億英鎊短缺。

拍賣頻譜的方式有很多，成敗取決於包括台面上的許可證數目、銷售的頻譜數量，以及每項許可證附帶的條件，如地理涵蓋範圍義務等。它們可以被設計成鼓勵新進──透過提供比現有網路更多的許可證，或者透過施加上限來束縛擁有大量頻譜儲備的大咖。

如何劃分頻譜區塊也有影響。大致相等的地段分布，可以降低競爭壓力，而有些非常不平等的區塊，如義大利就會引發競標狂潮，因為營運商不甘於被分到次等波段。不良的設計可能導致市場扭曲，部分競標者為頻譜付出過高，或得到的比競標付出的價格低。一位專門研究頻譜拍賣的經濟學家表示：「這些拍賣極其複雜，要弄清楚最佳策略很困難。」

有一段時間這不是問題。辜負眾望的 3G，對後來的頻譜拍賣澆了冷水。2016、2017 年，斯洛伐克、西班牙、愛爾蘭、捷克的銷售平平。2018 年英國銷售 5G 服務的頻譜扭轉了局面，4 家營運商花費 13.5 億英鎊，金額看起來雖然不高，但由於拍賣頻譜較少，結果每兆赫茲的價格是市場預期的 2 倍。

▲ 各國政府視 5G 為引進智慧城市、自駕汽車的重要基石。

頻譜貴壓縮網路建置費

未來這種情形可能會更多。去年 10 月，義大利政府從一次拍賣中籌集 65 億歐元，而此拍賣設計方式，造成 4 個行動網路中，只有 2 個能夠獲得大的頻譜區塊。沃達豐執行長瑞德（Nick Read）表示：「『人工拍賣』設計並未創造出公平的平衡。」

結果撼動整個產業。已經投資數十億美元用於 5G 和網路拓展的企業負責人，現在得忍痛支付頻譜費用。義大利拍賣設定的每兆赫平均價格為 0.35 歐元，而芬蘭同單位的售價則僅 0.036 歐元。

今年 6 月，德國從 5G 拍賣中拿到 66 億歐元，超過預期 2 倍。這次競標價格，被一家小企業 Drillisch 推高，但也是因為柏林當局決策的結果：工業用戶（汽車產業）拿到四分之一的頻譜，場上 4 個尋求頻譜、從事商業用途的商家，只能吃剩飯。

德國電信董事伍斯那（Dirk Wössner）表示，高價給人不是滋味的感覺。他說：「德國推出網路遭遇重挫，價格原本可低很多，網路營運業者現在沒錢來拓展網路了。」當英國電信執行長詹森（Philip Jansen）被問及，是否擔心即將到來的英國拍賣，會變成另一個競購狂潮時，他回答：「我真的希望不會，它沒幫到任何人。」

拍賣結果是否成為德國和義大利的噩夢，目前還不清楚，但 5G 要成為服務主流，還有漫漫長路。而想盡快透過頻譜委命網路來贏得 5G 競賽的國家，如何分配頻譜是最佳之道，相關辯論方興未艾。

美國主管單位聯邦通信委員會委員羅森沃塞爾（Jessica Rosenworcel）說，市場需要新進者加入。她說：「最近在美國進行的頻譜拍賣，未達到過去的需求水平。我們應該體認到，未來拍賣的成功，取決於開發出新的頻譜利益，讓各方有意參與者，投入電波競標、凝聚出無線的發明創新。」

（本文由財訊授權轉載）