川普新政下的美國航運復興，目標是對抗中國海事航運霸權

美國曾為海上強權，近年卻面臨中國在航運與造船領域的強勢崛起，不僅威脅美國海軍優勢，也衝擊經濟命脈。美國海軍情報辦公室的資料，中國造船力是美國 200 多倍，每年推出船隻噸位占全球過半，美國海軍船數從 2000 年代 282 艘微增至目前 295 艘，遠不及中國海軍超過 400 艘。

面對這樣的「造船產業差距」，川普政府推出名為「讓造船業再次偉大」的政策，除了嘗試投資造船業外，試圖透過對中國製造船隻徵收高額費用、提供稅收優惠等方式，重振美國航運業。然而，這項計畫在美國國內引發激烈爭議，農民、航運公司與港口經營者憂心經濟損失，反對聲浪不斷。此政策調查始於拜登政府，而川普政府正在評估是否將貿易戰為航運復興的手段之一。

美國航運業沒落與中國崛起

美國航運業曾是全球霸主，但過去數十年卻逐步衰退。根據美國交通部海事管理局的資料，目前僅有 182 艘懸掛美國國旗的船隻，平均每年生產的遠洋商業船隻不到 10 艘，中國每年建造超過 1,000 艘船隻。美國國會議員黛比·丁格爾（Debbie Dingell）在聽證會上指出，美國造船業已失去 7 萬多個工作崗位，全球造船排名跌至第 19 位。反觀中國，自 1999 年以來，造船市場占比從不到 5% 激增至 2023 年 50% 以上（數據引述自美國貿易代表辦公室），如今更掌控全球 51% 的商業船隻建造。

▲ 中國的造船數量驚人。（Source：CNBC）

中國的優勢不僅在於數量。雖然美國船隻在技術與品質仍有領先，例如其 49 艘核動力攻擊潛艇遠優於中國以柴電潛艇為主的艦隊，但中國的工業規模讓其長期戰爭具備快速補充船隻的能力，美國海軍情報辦公室警告，中國每年推出的船隻噸位超過全球其他國家總和，若戰爭拖長，美國恐難以匹敵。

歷史教訓也提醒著美國。二戰期間，日本初期憑藉高品質的船隻與訓練有素的海員贏得多場勝利，但因工業能力不足，無法補充損失，最終被美國以驚人造船速度壓倒。1945 年 8 月，美國艦隊規模已是日本的 20 倍，多數為戰時新建船隻。如今角色互換，美國若不正視造船能力的劣勢，恐重蹈日本覆轍。

如何應對中國產能升高所帶來的安全威脅，也引發美國在產業政策與軍事布局上的討論，美國海軍情報局認為美國若想力圖重振造船業，勢必要擴充造艦能力、延攬更多船塢工人，並儲備更完善的關鍵零組件，甚至考慮在戰前預先備妥可快速組裝的船體或主要零件，也得在商船或其他非傳統軍艦上加裝導彈系統，以便在戰爭中臨時轉化為作戰平台。從防務層面看來，擁有更龐大的工業量能，會讓中國在長期戰役的船艦補給與維修展現彈性，而這些正是美國軍事專家警告必須面對的嚴峻挑戰。

川普的「讓造船業再次偉大」計畫

為對抗中國海事產業的威脅，川普政府於 2024 年 2 月 27 日起草了一項行政命令，名為「讓造船業再次偉大」。這項計畫要求半年內，由白宮國家安全委員會新設的航運工業基地辦公室制定具體行動方案。川普在國會聯席會議上宣布，將提供特殊稅收優惠，吸引造船業回流美國，並強調：「我們過去造了很多船，現在幾乎不造了，但很快我們會讓它們回來，這將帶來巨大影響。」

計畫內容涵蓋多個面向，包括調查中國在航運與造船領域的「不公平行為」、設立航運安全信託基金以提供財政激勵、打造航運機會區促進投資，以及要求所有外國貨物在美國港口清關，對在墨西哥或加拿大卸貨的貨物徵收港口維護稅。此外，還計畫改革海軍採購流程，並針對潛艇、無人系統與水面艦艇計畫的延誤與成本增加，展開為期 45 天的審查。

然而，最具爭議的措施是對中國製造船隻徵收高額費用。美國貿易代表辦公室（USTR）提議，對中國製造船隻停靠美國港口時收取最高 150 萬美元的費用，對於中國擁有的營運商（如中遠海運），每次停靠費用可能達 100 萬美元。這項政策旨在削弱中國在全球航運市場的主導地位，並刺激美國國內造船業復興。

高額停靠費用引發的爭議

支持者認為，對中國船隻徵收費用是扭轉美國航運劣勢的關鍵一步。美國鋼鐵行業代表在 USTR 聽證會表示，他們已準備好擴大產能，滿足造船所需的鋼材與零件需求。韓國韓華集團旗下的韓華航運副總裁萊恩·林奇（Ryan Lynch）也在書面意見中指出，這項費用將為美國航運業提供資金基礎，幫助如韓華這樣的企業將船隊轉為美國服務，促進本土造船能力復甦。

國會議員黛比·丁格爾進一步主張，美國應逐步提高使用美國製造、懸掛美國國旗並由美國船員操作的船隻運送貨物的比例。她強調，中國對航運業的掌控已威脅美國經濟與地緣政治地位，這項政策是必要的反制措施。美國造船工業就業機會長期萎縮、船塢規模銳減，難以承擔大型戰艦與大量商船同時建造。若政府全面推動「在美國建造、由美國船員操作、掛美國旗」的規定，將能讓美國全境的鋼鐵冶煉和製造業再度蓬勃，並造就更多就業機會。

然而，這項徵收政策卻遭到美國農民、航運公司與港口經營者的強烈反對。世界航運理事會（WSC）指出，全球 98% 的船隊將受這項費用影響，因幾乎所有貨櫃船都由中國製造，世界航運理事會數據顯示，目前已有 90% 的船隻需支付此費用。美國農業運輸聯盟（AgTC）執行主任彼得·弗里德曼（Peter Friedmann）在聽證會上警告，這將重創美國農業出口。他說：「現在幾乎沒有美國製造的船隻可用於國際貨運，中國的豬不在乎大豆從哪來，這項政策等於告訴我們的出口商，你們要倒閉了。」

航運業也表達類似擔憂。WSC 總裁喬·克拉梅克（Joe Kramek）估計，這項費用可能使每個集裝箱的運輸成本增加 600~800 美元，對出口商與消費者構成巨大壓力。美國最大本土國際貨運公司 Seaboard Marine 的執行長愛德華·岡薩雷斯（Edward Gonzalez）表示，船隊 24 艘船中有 16 艘由中國製造，若費用實施，將嚴重限制營運選擇。德州 King Ocean Gulf Alliance 創辦人費南多·馬魯里（Fernando Maruri）也指出，美商普遍依賴外國製造船隻，尤其中國製，缺乏本土替代品。

▲ 2024 年三大航運路線的集裝箱貨運量。（Source：Statista）

港口經營者則擔心費用導致船隻減少停靠，尤其是中小型港口：2024 年美國深海集裝箱船的港口停靠次數為 12,410 次，若當真實施高額費用，航運公司可能將貨物轉往加拿大港口（2024 年停靠次數 1,692 次），如哈利法克斯或溫哥華，再透過陸運進入美國。這將使如佛羅里達州 Manatee 港等小型港口失去競爭力。Manatee 港依賴美國公司 World Direct Shipping 處理 95% 貨櫃貨物，但其船隊中有兩艘中國製船隻，負責人丹尼爾·布雷澤（Daniel Blazer）警告，若費用生效，多年來的港口投資將付諸東流。

美國零售聯盟（National Retail Federation）及多家農業、服飾業組織等共計 317 個團體，也在聽證會舉行前聯合提交陳情，敦促美國政府重新思考政策細節，避免最終演變為影響通貨膨脹、加劇價格飆漲的惡性循環。農業大州的議員提出警告，表示若出口成本攀高，美國的穀物、牛豬肉等產品將難以外銷，進一步壓低本土農產價格，讓農民收入衰退。許多在港口與陸路運輸系統投資的資金，恐怕也因船運公司停止掛靠而打水漂。整體而言，美國民間在如何同時維持對中國的強硬態度、又不使國內企業過度承壓之間，出現激烈爭論。

美國造船業的現實挑戰

即便川普政府希望透過新政復興造船業，現實卻充滿阻礙──美國建造一艘航空母艦需 11 年、潛艇與驅逐艦需九年，遠超過二戰時期的幾個月，目前美國製造船隻的效率遠不如中國（中國建造同類船隻時間約為美國一半）。勞動力短缺也是瓶頸，美國造船業難以招募與留住技術工人，導致產能無法提升。

相比之下，中國不僅數量領先，製作水準也在逐步提升。2020 年，美國海軍情報辦公室曾向國會報告，表示中國海軍船隻設計已「許多情況下與美國相當」，迅速縮小差距。例如，中國 055 型飛彈驅逐艦已可媲美美國巡洋艦與驅逐艦。若兩軍在海上開戰的狀況下，美國在戰爭初期損失船隻的替換速度將遠不及中國，導致長期作戰恐陷入劣勢。

此外，美國現有法律「瓊斯法案」（Jones Act）要求特定船隻必須在美國製造，目前僅有 30 艘美國製集裝箱船仍在持續營運，且平均船齡達 24 年，近 20~30 年使用壽命極限。

單靠對中國船隻徵收高額費用，難以解決美國造船業的根本問題。美國需增加對新技術與船型研發的投資，提升建造效率，並與盟國如韓國與日本（全球第二與第三大造船國）合作，共同抗衡中國。此外，發展無人船隻與新型艦艇、儲備關鍵造船材料，也是在戰時快速擴充艦隊的可行方案。

歷史經驗顯示，美國曾在 1916 年通過「航運法」、1920 年制定「瓊斯法案」，成功應對英國與德國的航運壟斷。二戰前，1936 年的「商船法」更讓美國在開戰時擁有世界第二大商船隊。如今，面對中國的海上霸權，美國需更全面的策略，而非僅靠單一政策。否則，這場與中國的航運競爭，可能成為一場難以取勝的持久戰。